Veni, Vidi, Widmung !? – Keine Photovoltaik ohne Raumordnung

Mario Laimgruber, Lucas Haring | 14.11.2022

Andreas Gücklhorn on unsplash

Man kam, sah und realisierte ein Photovoltaikprojekt im Einklang mit der entsprechenden Widmung. Das lateinische Zitat umgelegt auf den Ausbau erneuerbarer Energie in Österreich erzählt ein Märchen, dessen Inhalt der Realitätsprobe wohl nur in seltenen Fällen Stand zu halten vermag. In der Praxis stellen raumplanerische Erfordernisse im Speziellen für größere freistehende Photovoltaikprojekte tatsächlich oftmals unüberwindbare Hürden oder – insbesondere, weil es keinen Rechtsanspruch auf eine bestimmte Widmung gibt – maßgebliche Unsicherheits- und Verzögerungsfaktoren dar.

Anlagenrechtlicher Anknüpfungspunkt

In zahlreichen landesrechtlichen Materiengesetzen ist die Raumplanungskonformität als Genehmigungsvoraussetzung vorgesehen (vgl dazu und generell zu der Rolle der Raumplanung im Hinblick auf die Erreichung klima- und energiepolitischer Zielsetzungen: Laimgruber/Nigmatullin, Örtliche Energieraumplanung: Unions- und verfassungsrechtliche Voraussetzungen und Grenzen (Teil I), RFG 2022/24, 116; Teil II erscheint in der Dezemberausgabe der Zeitschrift RFG). Sie muss daher bei der Projektentwicklung zwingend mitgedacht werden. Grundsätzlich gilt: Passt die Widmung nicht, kann auch keine Projektgenehmigung erteilt werden.

„Querschnittsmaterie“ Raumordnungsrecht

Grundsätzlich (und abgesehen von Durchbrechungen in planungsrelevanten Fachmaterien auf Bundes- und Landesebene) kommt den Ländern die Raumordnungskompetenz in Gesetzgebung und Vollziehung zu. Auf dieser Ebene muss weiters unterschieden werden, ob Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde liegen und damit Aufgaben der örtlichen Raumplanung darstellen oder ob überörtliche Interessen überwiegen. In letzterem Fall sind die Aufgaben von überörtlichen Planungsträgern (grds zB also vom Land) selbst zu besorgen. Die örtliche Raumplanung ist der überörtlichen Raumplanung untergeordnet. Örtliche Raumplanungsakte müssen mit allfälligen überörtlichen Interessen im Einklang stehen und dürfen diese nicht unterlaufen.

Herangehensweisen der Länder

In dem soeben geschilderten Gefüge müssen sich auch die Regelungsansätze der Länder in Bezug auf PV-Freiflächenanlagen bewegen. Dahingehend ein paar Beispiele:

• Mit der Kärntner Photovoltaikanlagen-Verordnung (Ktn-LGBl 49/2013) wurde bereits im Jahr 2013 ein überörtliches Sachgebietsprogramm erlassen, in dem verschiedene Standort- und Widmungsvoraussetzungen für die Errichtung von PV-Freiflächenanlagen mit einer Fläche von mehr als 40 m², die an das öffentliche Netz angeschlossen werden sollen, vorgesehen sind. Eine Art Eignungszonierung ist darin nicht enthalten.
• In Niederösterreich verpflichtet § 20 Abs 3c NÖ ROG 2014 die LReg zur überörtlichen Festlegung von Zonen, innerhalb derer die Widmung „Grünland – Photovoltaikanlage“ auf einer Fläche von insgesamt mehr als 2 ha zulässig ist. Eine PV-Zonierung ist in Niederösterreich noch nicht in Kraft. Allerdings wurde im Juli 2022 ein entsprechender VO-Entwurf vorgelegt. Darin wurden 138 Zonen mit einer Gesamtfläche von 1.288 Hektar (0,07 Prozent der Landesfläche) definiert, auf denen PV-Anlagen errichtet werden dürfen. Konkret sollen von den Gemeinden Flächen bis maximal fünf Hektar gewidmet werden können, bei Vorlage eines Ökologiekonzeptes bis zu zehn Hektar. Die Beschlussfassung der finalen Fassung der PV-Zonierung steht noch aus.
• In der Steiermark wurde noch kein „Sachprogramm Photovoltaik“ auf Grundlage des § 11 Abs 4 StROG als (überörtliches) Entwicklungsprogramm erlassen. Allerdings besteht mit dem „Leitfaden zur Standortplanung und Standortprüfung für PV-Freiflächenanlagen“ ein rechtsunverbindliches überörtliches Instrument, mit dem ein einheitliches und effizientes Vorgehen der Gemeinden bei der Standortplanung von PV-Freiflächenanlagen sichergestellt werden soll.
• Die PV-Zonierung im Burgenland ist der „Verordnung der Burgenländischen Landesregierung vom 13. Juli 2021, mit der Eignungszonen für die Errichtung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen im Burgenland festgelegt werden“, zu entnehmen. Mit der Erlassung dieser Verordnung wurde die in § 53a Abs 3 Burgenländisches Raumplanungsgesetz 2019 vorgesehene Festlegung von Eignungszonen für Photovoltaikanlagen umgesetzt. Das Burgenland war damit das erste Bundesland, das entsprechende Eignungszonen für die Errichtung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen bestimmt hat. Bemerkenswert ist, dass die Standortbestimmung bei PV-Freiflächenanlagen mit einer Flächeninanspruchnahme von über 10 ha ausschließlich im Rahmen der überörtlichen Raumplanung in Form von Eignungszonierungen erfolgt. Bei PV-Freiflächenanlagen unter 10 ha verbleibt hingegen eine Kompetenz der Gemeinde: Solche Vorhaben sind grds (weiterhin) nur dann zulässig, wenn sie sich in einer ausgewiesenen (überörtlichen) Eignungszone befinden und von der Gemeinde entsprechend gewidmet wurden. Die Gemeinden haben überörtlich festgelegte Eignungszonen im Flächenwidmungsplan ersichtlich zu machen.
• In Oberösterreich existiert keine PV-Zonierung. Das OÖ Raumordnungsgesetz 1994 bestimmt mit
  § 30a Abs 3 aber, dass frei stehende Photovoltaikanlagen im Grünland grundsätzlich nur errichtet werden dürfen, wenn im Flächenwidmungsplan eine entsprechende Sonderausweisung die Errichtung zulässt. Eine PV-Zonierung auf überörtlicher Raumplanungsebene gibt das OÖ Raumordnungsgesetz 1994 nicht vor.

Widmung nur bei Erfüllung von Leitfadenkriterien?

Natürlich darf – insbesondere anknüpfend an das zuletzt genannte Bundeslandbeispiel – die Frage gestellt werden, wie man denn zur notwendigen Widmung (respektive zur Sonderausweisung) kommt bzw konkreter, welche Kriterien dafür erfüllt werden müssen. Beantwortet wird diese Frage von den Raumordnungsabteilungen der Länder oftmals unter Referenz auf zB Leitfäden. So existiert auch in Oberösterreich die sogenannte „OÖ-Photovoltaik Strategie 2030“. Sie ist als Baustein der Landesenergiestrategie „Energie-Leitregion OÖ 2050“ zu sehen, welche den energiestrategischen Gesamtrahmen im Bundesland vorgibt und einen konkreten Kriterienkatalog für PV-Freiflächenanlagen enthält.

Nicht zuletzt, weil der Leitfaden in Oberösterreich teils fragwürdige Wertungen vornimmt (so dürften laut ihm etwa Agri-PV-Anlagen nur dann realisiert werden, wenn eine verhältnismäßig schlechte Bodengüte vorliegt und sollten dahingehende Realisierungen wenn überhaupt in Nahebereichen von Umspannwerken stattfinden; angesichts der bei solchen Projekten möglichen Parallelität von Energieerzeugung und agrarischer Nutzung von oft sogar über 85% der vorhabensgegenständlichen Fläche erscheint dies sowohl im Sinne der Energiewende als auch im Lichte der Lebensmittel- und Futtermittelproduktion wenig praktikabel), muss dazu aus rechtlicher Perspektive Folgendes angemerkt werden: Leitlinien und Strategien entfalten höchstens mittelbare rechtliche Wirkungen und dies auch nur, wenn Ihnen der Charakter eines Fachgutachtens zukommt. Selbst dann führt dies nicht dazu, dass Gemeinden hinsichtlich einer möglichen Umwidmung kein eigenes Ermittlungsverfahren durchzuführen haben. Das Vorliegen eines – leitlinienförmigen – Ausschlusskriteriums muss sachverständig belegbar sein. Ein „blindes“ Berufen auf Leitlinien ist den Gemeinden von Verfassung wegen verwehrt. Bei Nichtbeachtung riskieren sie eine Unsachlichkeit und somit eine rechtliche Angreifbarkeit ihres Widmungsaktes.

Ceterum censeo … (Fazit)

Die Herausforderungen unserer Zeit verlangen nach flexiblen und intelligenten Lösungen. Ein Verharren und Erstarren in alten Mustern verbittet sich. Bei der PV-Projektrealisierung ist die raumplanerische Komponente sowohl Chance als auch Risiko und muss bei der Projektentwicklung jedenfalls frühzeitig bedacht werden. Nur im Schulterschluss der relevanten Akteure ist die Energiewende zu stemmen – als berufsmäßige Parteienvertreter stehen wir Ihnen dabei gerne zur Seite.